Funzione e struttura del bilancio

Di Barbara Leone.

Lo strumento che permette di impostare in modo unitario la politica finanziaria é il bilancio di previsione, ossia il documento giuridico-contabile nel quale sono esposte le entrate e le spese che lo Stato intende attuare in un determinato periodo di tempo. Per il conseguimento di qualunque obiettivo di politica economica é necessario un sistema di conti che consenta di programmare le attivitá che daranno luogo ad acquisizione o erogazione di mezzi finanziari e di verificare come esse sono state effettuate

Per il conseguimento di qualunque obiettivo di politica economica é necessario un sistema di conti che consenta di programmare, all’inizio di ogni periodo di gestione, le attivitá che daranno luogo ad acquisizione o erogazione di mezzi finanziari (bilancio di previsione) e di verificare, alla fine, come esse sono state effettuate e i risultati che ne sono derivati (rendiconto consuntivo). Lo stumento che permette di impostare in modo unitario la politica finanziaria é il bilancio di previsione, ossia il documento giuridico-contabile nel quale sono esposte le entrate e le spese che lo Stato intende attuare in un determinato periodo di tempo.

II bilancio dello Stato é approvato con una legge, mediante la quale il Parlamento autorizza il Governo a percepire le entrate ed erogare le spese entro limiti prestabiliti e per oggetti determinati. II diritto di approvare il bilancio dello Stato, esercitato dal popolo tramite i suoi rappresentanti (“diritto al bilancio”), é il fondamento del Governo costituzionale e dello Stato di diritto. La prima funzione del bilancio é quella di stabilire un limite all’erogazione del pubblico denaro. Esso pone alla spesa limiti qualitativi e quantitativi, determinando in modo vincolante l’oggetto e l’importo massimo degli stanziamenti; deve specificare l’oggetto e l’ammontare delle entrate che dovranno finanziare la spesa pubblica.

II bilancio si presenta quindi come un piano di attivita politiche e amministrative, coordinate in base alla scelta dei fini da conseguire e alla valutazione dei mezzi corrispondenti. La predisposizione del progetto di bilancio da parte del Governo vuole assicurare che la gestione politico-amministrativa dello Stato sia svolta secondo un piano organico e coerente; l’approvazione parlamentare assicura che tale piano sia conforme alla volontá popolare secondo il principio di rappresentativitá.

II contenuto del bilancio rispecchia la complessa attivitá dello Stato intesa a realizzare le finalitá dell’intervento pubblico. Nel predisporre il proprio piano di azione il Governo tiene conto degli effetti economici che dovrebbero conseguirne, in relazione all’entitá e alla natura delle entrate e delle spese, e fissa l’oggetto e l’importo degli stanziamenti in conformitá agli obiettivi di politica economica che intende realizzare.

La funzione del bilancio pubblico si manifesta sotto profili diversi, strettamente connessi fra loro:
- dal punto di vista politico il bilancio mette gli elettori in grado di conoscere le scelte degli organi di governo e di valutare se esse corrispondono effettivamente alla volontá popolare;
- sotto il profilo giuridico il bilancio ha forza di legge e vincola il potere esecutivo all’osservanza dei limiti finanziari in esso contenuti;
- sotto l’aspetto tecnico-amministrativo il bilancio dá un quadro organico della situazione dello Stato e pone le basi per un’ordinata gestione;
- come strumento economico il bilancio consente di programmare organicamente gli obiettivi e gli interventi della finanza pubblica nei confronti dell’economia nazionale.

Il bilancio deve corrispondere ad alcuni principi fondamentali:
- annualitá: le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’approvazione del bilancio anno per anno garantisce la frequenza del controllo del Parlamento sull’azione del Governo;
- universalitá: iI bilancio deve comprendere tutte le entrate e tutte le spese statali dell’anno cui si riferisce, anche se di modesta entitá, in modo che nessuna operazione finanziaria sia sottratta al controllo preventivo e consuntivo del Parlamento;
- integritá: tutte le entrate e tutte le spese devono risultare in bilancio per l’intero importo, al lordo, rispettivamente, delle spese e delle entrate cui possono dare origine;
- unità: iI bilancio deve costituire un tutto unitario; le entrate devono affluire a un unico fondo, con il quale si provvede a finanziare tutte le spese; non si possono assegnare determinati proventi per spese o erogazioni speciali;
- specificazione: ciascuna voce di entrata e di spesa deve essere specificata con la maggior precisione, cosi che risulti ben definito il margine di discrezionalitá lasciato alla Pubblica amministrazione nella gestione finanziaria;
- veridicitá: dal bilancio deve apparire in modo chiaro ed esatto la situazione finanziaria in cui lo Stato verrá a trovarsi durante l’esercizio considerato. Si deve quindi evitare il ricorso ad artificiose sottovalutazioni della spesa o sopravvalutazioni delle entrate, che ne alterino la reale entitá;
- pubblicitá: il bilancio deve essere portato a conoscenza di tutti i cittadini con mezzi idonei, al fine di dare a essi la possibilitá di controllare la gestione della finanza pubblica.

L’attivitá finanziaria e amministrativa si svolge nel tempo senza soluzione di continuitá. Tuttavia, per esigenze di un’ordinata gestione, essa viene suddivisa in periodi prestabiliti, aventi ciascuno propha individualitá contabile. L’anno fínanziario é il periodo di tempo, della durata di dodici mesi, al quale si riferiscono le entrate e le spese riportate in bilancio. In ciascuno Stato i termini iniziale e finale dell’anno finanziario sono stabiliti dalla legge secondo le esigenze del controllo politico-giuridico e della programmazione economica. In Italia l’anno finanziario comincia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno e coincide, quindi, con l’anno civile.

L’esercizio finanziario é il complesso delle operazioni amministrative per la gestione delle entrate e delle spese previste nel bilancio di un determinato anno finanziario. La gestione delle entrate passa attraverso le fasi dell’accertamento, della riscossione e del versamento, e quella delle spese attraverso l’impegno, la liquidazione, l’ordinazione e il pagamento. Molto difficilmente tutta la procedura di gestione riesce a essere espletata nel corso dell’anno al quale si riferiscono le previsioni; é frequente il caso che, alla fine dell’anno finanziario, vi siano ancora delle operazioni in sospeso, le quali prendono il nome di residui: residui attivi, cioé le entrate accertate ma non ancora riscosse; residui passivi, ossia le spese impegnate ma non ancora pagate. I residui vengono iscritti nel bilancio di previsione dell’anno successivo in relazione alle singole voci di entrata e di spesa cui si riferiscono.

Rispetto all’anno finanziario cui si riferisce, il bilancio si distingue in preventivo e consuntivo. Il preventivo (o bilancio di previsione) fa riferimento all’anno che sta per iniziare, del quale prevede entrate e spese. Il consuntivo (o rendiconto) si riferisce a un anno giá compiuto ed espone i risultati finanziari conseguiti nell’anno stesso. Piú importante é senza dubbio il bilancio di previsione, sia come strumento di autorizzazione e vincolo per l’attivitá della Pubblica amministrazione, sia come strumento di programmazione degli interventi di politica economica. II rendiconto é principalmente uno strumento di verifica; consente di accertare se la gestione amministrativa e finanziaria é stata svolta regolarmente e se gli obiettivi previsti sono stati raggiunti.

Rispetto al contenuto, il bilancio puó essere di competenza o di cassa. II bilancio di competenza comprende le entrate che sono accertate e le spese che sono impegnate nell’ambito di un esercizio finanziario, prescindendo dal fatto che le riscossioni e i pagamenti si verifichino effettivamente nello stesso anno finanziario oppure in esercizi successivi. II bilancio di cassa comprende le entrate e le spese che durante l’anno finanziario entrano, rispettivamente, nella fase della riscossione e del pagamento, prescindendo dall’epoca del rispettivo accertamento o impegno. Esso quindi espone anche le entrate giá accertate e le spese giá impegnate in anni precedenti, ma che non si erano ancora realizzate.

Ai fini del controllo politico-giuridico é importante il bilancio di competenza, in quanto mette in evidenza il momento in cui la Pubblica amministrazione assume obblighi o esercita diritti nei confronti dei cittadini. Il bilancio di cassa é importante sotto il profilo economico perché rileva il movimento dei flussi di denaro materialmente prelevati ed erogati nell’anno dalla Pubblica amministrazione, e consente di individuame gli effetti sulla circolazione monetaria, sulla domanda e sull’offerta globale. In Italia il bilancio annuale di previsione è redatto in termini di competenza e di cassa. Anche il rendiconto é di competenza e di cassa al tempo stesso, poiché riporta sia la gestione delle entrate e delle uscite rispettivamente accertate e impegnate nell’ anno, sia quella delle somme incassate e pagate, compresa la gestione dei residui degli esercizi precedenti.

Rispetto al periodo di contabilizzazione, il bilancio puó essere annuale e pluriennale, a seconda che si riferisca a un solo anno finanziario o a un periodo della durata di piú anni. II bilancio annuale corrisponde alle esigenze tecniche di un’ordinata contabilitá e a quelle politiche e giuridiche di un frequente controllo del Parlamento nei confronti del Govemo. Sotto il profilo economico, tuttavia, ha una funzione limitata, in quanto prevede soltanto misure di breve periodo. Le manovre di politica economica, invece, si svolgono nel tempo mediante una serie di interventi che si susseguono nell’arco di piú anni; é opportuno perció che le previsioni di entrata e di spesa facciano riferimento a tutto il periodo di tempo che é necessario per la realizzazione degli obiettivi considerati.

A queste esigenze corrisponde la redazione del bilancio pluriennale, quale strumento di programmazione per gli interventi di politica economica a medio termine. In Italia il bilancio di previsione pluriennale copre un periodo di tempo non inferiore a tre anni ed é elaborato soltanto in termini di competenza. II bilancio pluriennale é aggiornabile per scorrimento: le previsioni in esso contenute non sono rigidamente definite per tutto il periodo considerato, ma, ogni anno, vengono adeguate all’evolversi della situazione economica nazionale e proiettate di un anno in avanti.